[박정이의 난세치세(亂世治世)] ‘한강의 기적’ 초석 된 제헌헌법 개정

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박정이 필진페이지 + 입력 2024-08-26 06:31:00

▲ 박정이 (예)육군대장·밀리테크협회 회장·한국군사문제연구원 객원연구위원

미국은 1946년 말∼1947년 초에 한국의 경제부흥 정책을 구상했는데 이는 탈식민지화 정책하에서 이루어졌다. 대한민국 정부가 수립되면서 미 군정이 종식되고 1949년 1월에 주한미사절단(AMIK·American Mission in Korea)이 설치되었으며 대한(對韓) 원조의 책임이 경제협조처(ECA·Economic Cooperation Administration)로 이관되었다.

경제협조처는 원래 유럽에서의 마샬 계획(유럽 부흥 계획)을 책임지기 위해 창설된 대통령 직속기관으로 전쟁 복구가 아닌 재건 또는 부흥 차원에서 이루어지는 자본재·설비 중심의 원조였다.

단순 군사원조가 아닌 경제원조를 통해 한국을 부흥시키겠다는 경제협조처의 계획은 6·25전쟁의 발발과 북한군의 남하, 그리고 유엔군의 참전 및 역공세와 3년간의 전쟁으로 실행되지 못했으며 대한 원조의 모든 중심을 유엔군 휘하로 돌려 전쟁 상황에서의 한국에 대한 미국의 원조는 군사중심 원조로 바뀌게 되었다. 6·25전쟁 발발과 함께 경제협조처의 원조는 중단되고 구제·구호적 성격의 한국민간구호(CRIK·Civil Relief in Korea) 원조가 지원되기 시작했다.

전쟁이 소강상태에 빠지고 휴전회담이 진행되면서 전후 복구 문제가 현안으로 대두되자 미국은 원조를 증가시키면서 한국 경제 운영 방안을 모색하게 되었다. 이에 1950년대 미국의 대한 경제 정책은 ‘경제성장’보다는 동북아 안보를 위한 ‘경제 안정’에 중점을 두게 되었다. 1951년 이후 미국의 대외 경제원조는 상호안전보장법(MSA·Mutual Security Act)에 의해 대외활동본부(FOA) 및 국제협력국(ICA) 원조로 제공되었는데, 장기적인 경제발전보다는 경제 안정과 군사예산의 보전을 중심으로 실시됐다.

대한민국 제헌헌법은 전문에서부터 “정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 각인의 책임과 의무를 완수하게 하여 안으로는 국민 생활의 균등한 향상을 기한다”고 천명해 근본적인 헌법 정신부터 균등 경제를 추구했음을 알 수 있다.

제헌헌법은 제6장에 경제 조항을 두고 있는데 “각인의 경제상 자유는 이 한계 내에서 보장된다(제84조)”고 규정하여 자유주의적 시장경제체계에 대한 강력한 헌법적 제한을 가하였다. 요컨대 제헌헌법은 초안 작성자가 언명했듯이 “사회주의적인 균등의 원리를 채택하되, 개인주의적 자본주의 장점인 각인의 자유와 평등 및 창의의 가치가 조화되고 융합되는 새로운 국가 형태를 실현함을 목표로 삼고 있는 것”이었다.

그러나 6·25전쟁 이후 이승만 대통령은 제헌헌법의 개정을 추진했다. 자본가에 대한 적극적인 지원 방안을 모색하는 한편 자본가의 자본 축적을 제한하는 법률과 제도를 정비하기 위해서였다. 사실 헌법 개정의 가장 큰 요인은 원조 제공자인 미국의 압력이었다. 미국이 국유화와 사유재산권의 제한을 명시하고 있는 한국의 헌법 경제 조항을 문제 삼은 것이다. 미국은 1952년 5월 한국 주재 미국경제고문단이 한국 정부와 함께 한국 경제의 운영에 관한 모든 사항을 검토·결정할 기구로 ‘한·미 합동경제위원회(CEB)를 설치하는 것을 주된 내용으로 하는 경제조정 협정(마이어 협정)’을 체결했다. 이 합동경제위원회에서는 경제에 대한 국가 통제의 완화와 자유시장경제로의 이행을 위한 헌법 개정·귀속재산 불하 촉진·은행의 민영화·외국인 투자의 촉진 등이 협의되었다.

그래서 정부는 경공업·기간산업의 동시 발전을 추진하는 한편 한·미가 합의한 개헌안을 발의해 그해 11월29일에 통과시켰다. 이에 따라 중요 자원의 국유화와 공공기업의 국영을 규정한 헌법 제85조·제87조, 그리고 사기업의 소유권을 제한하던 헌법 제88조의 내용을 대폭 수정했다. 헌법의 경제 조항에 대한 개정 논의가 추진되는 가운데 1954년 4월17일 ‘국영 및 정부관리 기업체에 대한 해제조치 요령’을 통과시켜 단계적으로 국영기업체의 국영 지정을 해제하고 정부 대행기관에 대한 대행 지정을 취소했으며 대규모 귀속 기업체를 불하 조치했다.

자유시장경제 체제 도입을 위한 헌법 조항 개정만으로 경제부흥의 충분조건이 충족된다고 볼 수는 없다. 그러나 1948년 제정된 헌법상의 경제 조항이 일제강점기에 형성된 불균형한 경제 문제를 해소하려는 의도에서 작성되었다 하더라도 6·25전쟁 직후 절대빈곤의 경제 상황에 비추어 보면 경제 사상의 전환은 피할 수 없는 것이었다.

1954년 개정된 헌법의 경제 조항이 1960년 헌법에서 동일하게 승계되고 이후 헌법에도 일정하게 반영된 점을 고려한다면 ‘한강의 기적’을 이룩한 발전 국가의 초석을 제공했다는 점에서 높이 평가되어야 할 것이다.

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